人大监督政府重大决策的价值和路径

银发网 2022-11-07

来源:原创 阿计  《民主与法制》周刊 2022年第39期


  近期,江苏省人大常委会通过决定,明确要求省人民政府重大决策出台前向省人大常委会报告,并对重大决策报告的事项范围、项目确定、事前准备、审议程序等作出了一系列规范。省级人大常委会以专门决定形式,确立政府重大决策出台前向同级人大报告制度(以下简称"决策报告制度"),在全国尚属首次。


  政府重大决策牵涉重大的公共利益和公民权益,事关经济社会和改革发展的大局,其成败往往具有全局性、长期性的影响。而人大作为国家权力机关,既肩负着监督政府的法定职责,也是汇集民意、凝聚民智的民主平台。运用人大的权力机制和制度优势,从合法性、合理性等维度审视政府重大决策,进而使决策失误从事后问责转向事前预防,乃是提升行政决策科学化、民主化、法治化水平的关键路径。这是决策报告制度的基本政治逻辑,也是近年来完善人大制度、建设法治政府的一大重点方向。


  自2013年党的十八届三中全会明确提出"健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告"以来,随着2017年中央发布相关实施意见,2019年《重大行政决策程序暂行条例》出台,2022年地方组织法完成修正,以及近年来各地人大纷纷修改相关地方法规、各级政府不断出台相关实施办法,决策报告制度的具体设计正在各个层面日趋演进。


  从顶层设计看,决策报告制度的构建,是和人大讨论决定重大事项制度的完善同步展开的。而在地方人大的行权实践中,对于提请人大审议的事项,其处理结果依据人大最终是否作出决定或决议,可分为议而必决、议而可决和议而不决三种情形。前者行使的是人大重大事项决定权,后两者体现的则是人大监督权,也是人大评判重大政府决策的主要方式。这实际上大大拓展了人大的行权空间,意味着除了纳入人大决定权的法定事项,拟定重大决策的政府权力得以全面进入人大权力的约束视野,在行政主导的决策程序中深深植入人大监督的民主要素。也正因此,此前广东等地地方立法明确引入决策报告制度,尤其是此次江苏省人大相关决定对此作出细则性制度安排,无疑为决策报告制度提供了坚实的法治支撑。由此,"报告"成为政府的法定义务而非依赖于行动自觉,"监督"成为人大的法定职责而非流失于权力虚置,这对决策报告制度的实质落地、常态运行而言,意义深远。


  当然,作为一项制度创新,决策报告制度的践行还面临着诸多现实挑战。比如,政府重大决策的事项范围究竟如何确定?尽管现行立法已对此设定了宏观标准,却较为笼统、原则,在实际界定中可能存在困难。尤其是,不同层级、不同地区的政府重大决策存在较大差异,且随着情势发展不断变迁,亦无法适用统一、固化的尺度。而要破解这一难题,除了以列举、量化等方式尽量在制度层面予以厘清外,更重要的是建立人大、政府等多方联动的协调沟通机制,立足实际,通观全局,将本地公共事务中的长远、根本议题以及关涉民众切身利益的热点、难点问题,真正筛选进政府重大决策的清单。如此,才能凝聚共识和合力,也才能合理利用监督资源、有效提升监督效能。


  再比如,人大监督权和行政决策权的边界究竟如何划定?一方面,监督行政权力是宪法和法律赋予人大的神圣权力,人大对政府重大决策实施监督,绝非"越权""争权",亦非给政府决策"添乱"。另一方面,对权力的监督建立在权力分工的基础之上,人大对政府重大决策的监督本质上是支持型监督,旨在协助发现决策失误、把关决策质量,而非越俎代庖、替代行使行政决策权。正因此,在推进决策报告制度的进程中,接受人大监督、尊重改进意见,乃是政府必须树立的决策意识,既不缺位也不越位,则是人大应有的监督姿态。


  从更深的层面而言,决策报告制度良好运行的前提是立法先行。从目前情形看,落实该制度的立法供给,主要来自行政立法和地方立法,位阶较低,而且可能出现制度之间的不协调。因而,通过制定行政程序法,修改监督法、地方组织法,乃至创制专门的政府重大决策法等路径,将决策报告制度上升至国家法律层面,并对实施该制度的诸多关键要素作出统一、细致的规范,应当成为未来法治建设的紧迫课题。如此,才能为决策报告制度提供更有力的法律支持,也才能为各级人大监督提供更清晰的行权导引,进而在法制理性和鲜活